Czas absolutorium 2012

Autor: Piotr Walczak / 20.12.2012
ADMINISTRACJA I PRAWO 13 3 2007 13

Instytucja absolutorium jest związana z realizacją przez radę gminy funkcji kontrolnej
w zakresie wykonania budżetu przez organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przedmiotem oceny jest prawidłowość prowadzenia gospodarki finansowej
w ramach przyjętego budżetu, a szczególnie stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do wielkości zaplanowanych.

Podstawą formułowanych wniosków w sprawie absolutorium nie mogą być kwestie niezwiązane merytorycznie z wykonywaniem budżetu, np. polityka informacyjna wójta czy też brak właściwej współpracy z komisjami organu stanowiącego. Rada gminy wyraża swoją ocenę w odniesieniu
do wykonania budżetu, co nie może być sprowadzone wyłącznie do wypowiedzi w sprawie przedłożonego przez wójta sprawozdania z wykonania budżetu. W swoich analizach komisja rewizyjna
(a następnie rada) powinna uwzględnić także wyniki swojej całorocznej działalności kontrolnej,
jak również rezultaty takiej działalności podejmowanej przez inne komisje rady czy też organy kontroli zewnętrznej (NIK, RIO, UKS). Jednocześnie w swoich ocenach rada nie powinna ograniczyć się
do kryterium legalności działania organu wykonawczego, równie istotne są bowiem kryteria celowości, rzetelności i gospodarności.

Przedmiotem oceny jest całość operacji i procedur związanych z wykonaniem budżetu, w tym realizacja dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów, zmiany w budżecie dokonane przez wójta gminy, zaciągnięte zobowiązania, stosowanie procedur udzielania zamówień publicznych.

Przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (DzU nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej ufp) oraz ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r., DzU nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg ) wyznaczają poszczególne etapy postępowania, które prowadzi do głosowania w sprawie absolutorium. Naruszenie wyznaczonych procedur może skutkować stwierdzeniem nieważności podjętej przez organ stanowiący uchwały.

Sprawozdanie

Zgodnie z ar t. 199 uf p – w terminie do 20 marca roku następującego po roku budżetowym wójt gminy jest zobowiązany przedłożyć organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jednostki samorządowej, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej. Sprawozdanie
to obejmuje także wykaz jednostek budżetowych, które utworzyły rachunki dochodów własnych
oraz zestawienie dochodów własnych i wydatków nimi sfinansowanych. W tym samym terminie sprawozdanie przedkładane jest regionalnej izbie obrachunkowej. Niezwykle istotnym elementem sprawozdania jest jego część opisowa, która powinna w szczególności odnosić się do istniejących różnic między wielkościami założonymi (planowanymi) a wykonanymi w zakresie dochodów i wydatków, stopnia i zakresu realizacji zadań inwestycyjnych oraz innych zadań rzeczowych, wyniku budżetu, stanu zadłużenia, jak również pozostałych kwestii istotnych dla oceny wykonania budżetu (np. podjęte przez wójta decyzje o blokowaniu wydatków budżetowych). Zawarte w omawianej części sprawozdania informacje powinny dotyczyć także realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz zadań wykonywanych na podstawie porozumień z organami administracji publicznej (w tym JST).

Sprawozdanie z wykonania budżetu podlega zaopiniowaniu przez RIO.

Opinia ta stanowi materiał, któr y radni powinni uwzględnić w swoich analizach, jednak nie ma ona ze swej istoty charakteru wiążącego. Suwerenna decyzja w sprawie absolutorium przynależy do rady gminy.

Opinia

Po wpłynięciu sprawozdania do organu stanowiącego pracę rozpoczyna komisja rewizyjna, w celu sformułowania opinii co do wykonania budżetu i wniosku w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Zasady procedowania komisji określone są w statucie jednostki samorządowej. Zgodnie z art. 18a ust. 5 usg – zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Zadaniem komisji jest rozstrzygnięcie – w oparciu o wskazane wyżej kryteria – kwestii: czy uchwalony przez organ stanowiący budżet został wykonany, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności i uchybień
oraz czy można przypisać organowi wykonawczemu odpowiedzialność za zaistniałe rozbieżności
i uchybienia. Nie można bowiem przyjąć, że brak pełnego wykonania założonych wydatków
czy też dochodów skutkuje automatycznie negatywną oceną wykonania budżetu.
Istotne są również źródła takiego stanu rzeczy.

Przykład:

Rada gminy, uchwalając w marcu budżet, wprowadziła do niego wydatki na zadanie inwestycyjne, którego to zadania nie było w przygotowanym przez organ wykonawczy projekcie budżetu. Zgodnie
z decyzją rady, inwestycja powinna zostać zrealizowana do końca roku, co było jednak że obiektywnie niemożliwe z uwagi na wymogi procesu inwestycyjnego (dokumentacja projektowa, pozwolenie na budowę, procedury udzielenia zamówienia publicznego). W takiej sytuacji trudno będzie uzasadnić wniosek o odpowiedzialności organu wykonawczego z tytułu niewykonania wskazanego zadania.

Także sytuacja, w której wykonanie planu finansowego odpowiada w pełni wielkościom planowanym,
nie musi zawsze oznaczać, że organ wykonawczy otrzyma absolutorium, jeżeli – przykładowo – udzielając zamówień publicznych, dopuścił się rażących naruszeń prawa, skutkujących istotną szkodą majątkową
dla gminy.

Wniosek

Opinia komisji rewizyjnej dotycząca wykonania budżetu musi pozostawać w logicznym związku
z wnioskiem w przedmiocie absolutorium, co wyklucza możliwość sformułowania wniosku o nieudzielenie absolutorium, jeżeli ocena wykonania budżetu jest pozytywna. Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez RIO. Wraz z wnioskiem izbie należy przekazać – co do zasady – opinie w sprawie wykonania budżetu oraz protokół z posiedzenia komisji. Uzasadnienie wniosku komisji powinno dawać przekonanie o istnieniu logiczgonego związku między dokonaną przez komisję oceną wykonania budżetu a tezą wniosku (udzielenie – nieudzielenie absolutorium).

Wniosek musi być zarazem jednoznaczny w swej treści, czyli rozstrzygać, że komisja wnioskuje
o udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium.

Negatywna opinia RIO w sprawie wniosku komisji rewizyjnej nie wpływa na bieg procedury absolutoryjnej, jak również na treść wniosku. Opinia tak a może jednak wskazywać okoliczności,
które mogą być znaczące dla oceny legalności przyszłej uchwały w sprawie absolutorium.

Regionalna izba obrachunkowa wydaje opinię w ciągu dwóch tygodni, co powinno być uwzględnione przy planowaniu sesji, na której będzie rozpatrywane sprawozdanie z wykonania budżetu. Zgodnie z art. 199 ust. 3 ufp – organ stanowiący JST powinien rozpatrzyć sprawozdanie z wykonania budżetu i podjąć decyzję w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego w terminie do 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym. Na omawianej sesji radnym powinny być przedłożone: sprawozdanie organu wykonawczego z wykonania budżetu, opinia RIO dotycząca wskazanego sprawozdania, opinia komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu, wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia
lub nieudzielenia absolutorium, opinia RIO odnosząca się do powołanego wniosku.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 usg – rada gminy jest zobowiązana do rozpatrzenia sprawozdania
z wykonania budżetu, co oznacza aktywne zachowanie organu stanowiącego w powyższym zakresie.

Przykład:

Rozpatrzenie może zakładać następujące etapy – przedstawienie sprawozdania z wykonania budżetu przez wójta gminy wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej; przedstawienie opinii dotyczących wykonania budżetu przez komisje rady, przedstawienie opinii w sprawie wykonania budżetu przez komisję rewizyjną, przedstawienie wniosku komisji rewizyjnej w kwestii absolutorium wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej odnoszącą się do przedmiotowego wniosku, dyskusja.

Głosowanie

Rada gminy nie podejmuje uchwały w sprawie przyjęcia (ewentualnie odrzucenia) przedłożonego przez organ wykonawczy sprawozdania. Przedmiotem głosowania jest kwestia absolutorium. Zgodnie z art. 28a ust. 2 usg – uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Przykład:

Jeżeli rada licz y 15 członków, bezwzględna większość wynosi 8 radnych.

Głosowanie w sprawie absolutorium jest jawne.

Zapadające ostatnio orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzają wniosek, że rada gminy jest zobowiązana głosować wniosek przedstawiony przez komisję rewizyjną. W wyroku z 20 stycznia 2005 roku, sygn. I SA/Po 856/04, WSA w Poznaniu sformułował tezę, że „Do wyłącznej kompetencji komisji rewizyjnej rady gminy należy opiniowanie całościowego wykonania budżetu i występowanie z formalnym wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium” (OwSS 2005/3/74). Analogicznie, WSA w Warszawie w wyroku z 6 października 2006 roku, sygn. III S.A./Wa/2504/06, wskazał, że „…zasadne było postawienie radzie gminy przez organ nadzoru zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 18a ust. 3 usg. Zgodnie z tym przepisem, tylko komisja rewizyjna jest uprawniona
do wystąpienia do rady gminy z wnioskiem o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium. Rolą rady gminy jest zagłosować nad przedstawionym wnioskiem, a nie nad odmiennie sformułowanym wnioskiem…”.

Obowiązujące przepisy prowadzą do daleko idących wątpliwości w zakresie odczytania woli radnych wyrażonej w głosowaniu. Z uwagi na przyjętą tezę, iż w zakresie absolutorium głosowaniu podlega wniosek komisji rewizyjnej, pojawia się trudność w przypadku, gdy za wnioskiem nie zagłosuje kwalifikowana większość radnych. Przepisy usg nie dają podstaw do stwierdzenia, że automatycznie
jest przyjmowana uchwała przeciwna w swej treści do głosowanej (czyli odrzucenie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium oznacza podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium). Jednocześnie
nie ma możliwości dalszego głosowania w omawianym zakresie, z uwagi na fakt, że jedynym podmiotem uprawnionym (i zobowiązanym równocześnie) do złożenia wniosku jest komisja rewizyjna, której wniosek nie został zaakceptowany. Prowadzi to do konstatacji o możliwym zakończeniu procedury absolutoryjnej bez podjęcia uchwały w tej materii. W orzecznictwie i literaturze pojawiła się także teza, że w przypadku nieprzegłosowania wniosku komisji rewizyjnej podejmowana jest uchwała o treści przeciwnej tezie wniosku, jeżeli przeciw głosowała bezwzględna większość ustawowego składu rady.

Przykład:

Komisja rewizyjna złożyła wniosek o udzielenie absolutorium, przeciwko przyjęciu wniosku tej treści głosowało 10 radnych, za wnioskiem opowiedziało się 5 radnych, przy ustawowym składzie 15 radnych.

Zbliżone stanowisko zajął WSA w Kielcach, który jednak za podstawę swych wniosków przyjął założenie, że radni nie głosują nad wnioskiem komisji rewizyjnej, ale w sprawie absolutorium. W wyroku
z 31 stycznia 2006 roku, sygn. I SA/ Ke 592/05, sąd stwierdził że „Zmiany ustrojowe w gminie wprowadzone ustawą z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (DzU nr 113, poz. 984 z późn. zm.) przyniosły nowelizację art. 28a i art. 28b usg poprzez skreślenie zapisu zdania drugiego art. 28b o treści «odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium ». Powyższa zmiana przepisu oznacza, że nie można domniemywać treści uchwały o przeciwnej treści niż ta, która jest przedmiotem głosowania. Radni głosują nie nad wnioskiem komisji rewizyjnej, ale dokonują wyboru alternatywnego za udzieleniem absolutorium i przeciw udzieleniu absolutorium. Absolutorium zostanie udzielone, gdy za jego udzieleniem głosowało więcej niż połowa ustawowego składu rady gminy. Odwrotnie, jeżeli bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy wypowie się przeciw,
to absolutorium nie zostanie udzielone. Wyniki takiego głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały odpowiednio o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji gdy za żadną z tych możliwości nie padnie wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy, będziemy mieli do czynienia z wynikiem nierozstrzygającym” (OwSS 2007/1/20).

Referendum

Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi gminy
jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta,
o czym rozstrzyga art. 28a ust. 1 usg. Nie dotyczy to sytuacji, gdy uchwała zostanie podjęta przed upływem 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji.
Nie zajmując się szczegółowo analizą pojęcia „dzień wyboru wójta”, należy stwierdzić, że uchwały podejmowane do 30 kwietnia 2007 roku nie będą inicjować referendum. Dla pełnego przedstawienia tematu należy jednak przypomnieć, że uchwała o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta może być przez radę podjęta na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium. Przed podjęciem uchwały rada gminy
jest zobowiązana zapoznać się z opinią RIO w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz wysłuchać wyjaśnień wójta. Omawianą uchwałę rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym.

źródło: http://www.wspolnota.org.pl/index.php?id=10&tx_news_pi1[action]=detail&tx_news_pi1[controller]=News&tx_news_pi1[news]=13609&tx_archives[controller]=Category&cHash=aed9e25a04cb32947a54b23c0e39728d

Dodaj swój komentarz. Podanie swoich danych jest dobrowolne. Komentarz pojawi się po zatwierdzeniu przez moderatora.

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Log Out / Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Log Out / Zmień )

Facebook photo

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Log Out / Zmień )

Google+ photo

Komentujesz korzystając z konta Google+. Log Out / Zmień )

Connecting to %s